Chapitre 35 - La justice 35. 0 Résumé et propositions Ce chapitre de notre site ne prétend pas à une présentation complète de la justice française. Souhaitant contribuer à un débat, il s’interroge d’abord sur les finalités du droit puis sur la place que la justice tient dans notre société ; enfin, il illustre le fonctionnement de l’institution par son versant pénal que les auteurs connaissent le mieux. Chaque paragraphe de cette introduction se termine par des propositions qui tendent à rénover le contrat social liant implicitement les Français entre eux. On pourra nous reprocher de nous référer à un pur idéal mais, un débat relatif à la justice ne doit-il pas avoir l’ambition d’ouvrir une large perspective quitte à ce que les réalisations, relevant de l’art du possible, soient échelonnées dans le temps ? 35.0.1 Pour que règne l’état de droit Au moment oò notre État prend sa pleine consistance, d’Henri IV à Louis XIV, la noblesse, et celle de robe en particulier, ne parvient pas à constituer, face aux monarques, un autre pouvoir consistant comme ce fut le cas en Grande-Bretagne. Dans la suite des temps, convaincus que l’État doit être un, révolutionnaires, bonapartistes ou gaullistes, appartenant à la droite ou à la gauche, nos hommes politiques gardèrent la volonté de nos rois : que la justice soit sous leur dépendance. Si tel était encore le propos de ceux qui, en 1958, conçurent l’École Nationale de la Magistrature (ENM), nos magistrats n’en ont pas moins manifesté leur indépendance de façon croissante. En outre, depuis 1971, un Conseil constitutionnel contrôle l’œuvre du législateur et de l’exécutif. Dans le même temps, notre droit devenait de plus en plus influencé par celui de l’Europe : plus de la moitié de nos lois récentes ont Bruxelles pour origine. Et, si l’Europe connaît les codes napoléoniens elle a aussi l’expérience de la common law qui donne aux juges et à leur jurisprudence une grande place dans l’évolution du droit. Face à ce droit aux sources diverses, l’effort de codification n’a pas été suffisant pour rationaliser cet ensemble. Le législateur, trop soumis à l’exécutif, ne corrige pas assez soigneusement les textes très imparfaits et trop nombreux que celui-ci propose. Tant de lois et décrets sont empilés qu’il est quasiment impossible à un magistrat de les connaître tous ; n’existe-t-il pas désormais 409 crimes et 5 446 délits ? L’instabilité et la complexification croissante de la législation sont évidemment contraires à une bonne gestion de l’appareil chargé de les appliquer. Propositions pour améliorer la clarté des objectifs et la cohérence de la législation. Dans le domaine de la justice comme en maints autres, le débat public sur les finalités a été escamoté et nos lois - et avec elles maints jugements - ont oscillé entre des tendances adverses. Combiner le respect des aspirations des individus et les impératifs de la vie en société étant, il est vrai, difficile, une réflexion collective approfondie des élus, voire une consultation des citoyens seraient justifiées. Bien que nous nous méfiions de la propension à régler les difficultés par la création d’une nouvelle institution, il nous semble que la question posée par la somme intitulée Notre justice (1) « créer un Haut Conseil de la justice, associant politiques, société civile et professionnelle chargée de faire un rapport annuel comprenant une évaluation et des propositions » mérite examen. Nous sommes en tout cas convaincus que notre législation a besoin d’une œuvre de codification comparable au travail réalisé voici un demi-siècle sous la conduite de Jean Foyer. La médiocre qualité du travail législatif de ces dernières années conduit à souhaiter que soit revalorisé notre parlement. À nos yeux, la Ve République l’a, par trop, réduit à un rôle mineur. Pour que notre justice fonctionne mieux, il faut que le législateur veille à ce que les finalités de nos lois soient mieux exposées, leurs détails moins développés, l’organisation et les moyens correspondant comme l’évaluation a posteriori des effets produits systématiquement prévus. L’état de droit implique que l’État soit respecté. Il le sera d’autant plus qu’il énoncera des lignes claires et qu’il se dispensera de produire tant de textes tatillons et brouillons. 35.0.2 Le fonctionnement de la justice Comme de nombreux autres avant lui, le corps des magistrats français est devenu homogène par l’origine sociale, la formation et le parcours professionnel de ses membres alors que, dans la plupart des pays européens, les études exigées pour être juge ou avocat ont un plus long tronc commun que chez nous et que deviennent juges des professionnels ayant eu plusieurs années d’expérience dans une autre activité, celle d’avocat notamment. La magistrature ne souffre-t-elle pas, aussi, de ce trait du modèle français : entre l’individu et un État fort abstrait n’existent guère de corps intermédiaires vivants ? Si certains actes judiciaires font appel à la collégialité d’une cour, si les parquets ont une organisation collective, nombre de magistrats ne sont-ils pas, dans leur vie quotidienne et comme les enseignants, bien isolés ? Un statut qui protège les individus et, notamment, les promotions à l’ancienneté ne prive-il pas les responsables des tribunaux de l’essentiel de leur autorité ? Le tribunal constitue-t-il une collectivité structurée ? Les magistrats qui ont la responsabilité de grands services ou tribunaux ont-ils été formés à la gestion et, au premier chef, à celles du personnel ? Les méthodes d’organisation ont-elles suffisamment pénétré un monde judiciaire qui, volens nolens, doit, pour la seule justice pénale gérer plus de 5 millions de procès-verbaux desquels naîtront plus d’un million d’affaires « poursuivables ». Juger demeurant un acte complexe et difficile, des sélections réservent les procédures les plus sophistiquées aux cas qui le justifient. On utilise pour les autres des traitements simplifiés mais nombreux sont les praticiens qui critiquent cette justice « à la chaîne » que sont devenues mainte audiences dites de comparution immédiate. Juges et procureurs, tout en se plaignant du manque de moyens, n’utilisent guère les solutions, anciennes ou nouvelles, qui constituent des alternatives au jugement et à l’emprisonnement (médiation pénale, contrôle judiciaire, réparation pénale des mineurs, travaux d’intérêt général, sursis à statuer et libération conditionnelle). Elles sont nettement moins onéreuses pour le budget et souvent plus constructives. La vague sécuritaire a constitué un autre frein à l’utilisation de ces pratiques. On observe également que les moyens de la justice sont fort mal répartis sur le territoire. La dernière grande réforme pour rapprocher la carte des tribunaux des réalités démographiques a près d’un demi-siècle et les tentatives esquissées depuis ont échoué face à des intérêts particuliers. Au total nos réflexions nous font penser que la « bonne administration de la justice » n’est pas seulement affaire de moyens supplémentaires. Le système mériterait d’être assez largement révisé. L’application progressive de la loi organique du 1er aoôt 2001 relative aux lois de finance, qui a prévu une totale refonte des modes de gestion des moyens budgétaires, provoquera-t-elle dans la justice comme ailleurs une clarification des objectifs et une meilleure utilisation des ressources ? On peut l’espérer mais il nous semble sage de ne pas y croire béatement. Propositions pour une gestion plus efficace de l’appareil judiciaire Il nous semble nécessaire que les mesures limitées qui ont été prises pour compléter par des professionnels expérimentés le corps des magistrats formés à l’ENM soient évaluées et, le cas échéant, renforcées. Il nous semblerait bon, aussi, qu’une ou plusieurs années de formation juridique soient communes aux différentes professions qui opèrent dans le monde judiciaire. Dans le Conseil Supérieur de la Magistrature les magistrats devraient être minoritaires sans que les personnes désignées par les hommes politiques soient majoritaires. Les compétences des tribunaux dans des domaines tels que la gestion du personnel et des budgets, l’organisation et l’informatique devraient être renforcées par des embauches de professionnels et la formation de magistrats à ces disciplines. Il nous semblerait judicieux qu’une opération soigneusement préparée aboutisse à une nouvelle carte judiciaire fondée non pas sur les instances actuelles mais sur une meilleure distinction des demandes des usagers (2) selon des lignes telles que : - au niveau le plus local des professionnels regroupés dans les maisons de justice et du droit - MJD - qui peuvent apporter aux individus ou aux micro-entreprises, avec l’aide de greffiers et d’associations, informations, conseils et résolution de petits conflits par une justice de proximité et par la médiation ; compléter le réseau des MJD pour que tous les citoyens et, notamment ceux des quartiers défavorisés, aient accès au droit ; - au niveau intermédiaire, de petits tribunaux d’instance pour que se tiennent les procès impliquant la présence des acteurs concernés ; - à une plus grande distance, au plan départemental ou régional, les contentieux les plus rares traités par des pôles judiciaires spécialisés ; c’est à ce niveau que les entreprises demanderaient l’intervention de la justice ; elles ont plus besoin de compétences et de sécurité juridique que de proximité. Désengorger les cabinets d’instruction et porter remède à des comparutions immédiates trop sommaires a conduit à doter le parquet de nouvelles procédures - la composition pénale et le « plaider coupable. » Était-il raisonnable, cependant, d’introduire ces innovations sans avoir conclu le débat désormais pendant : convient-il de transférer la responsabilité de l’ensemble de l’instruction au parquet ? Une architecture plus cohérente, tirant parti des solutions adoptées par d’autres pays européens et préservant « l’égalité des armes » entre accusation et défense devrait être prévue. L’instruction devrait se dérouler sous le contrôle d’un juge auquel le mis en examen pourrait faire appel et qui déciderait de l’éventuelle détention provisoire. Au cours des gardes à vue tous les interrogatoires seraient enregistrés. Une nouvelle majoration des crédits consacrés à « l’aide juridictionnelle » devrait intervenir et, d’une manière générale lois et procédures veilleraient davantage à ce qu’une justice soigneuse soit accessible aux personnes les plus défavorisées. Un examen critique des audiences en comparution immédiate devrait être effectué et leur adaptation entreprise. Il semblerait normal que les magistrats du parquet soient nommés par un Conseil Supérieur de la Magistrature à la composition plus diversifiée et non plus par le pouvoir politique. 35.0.3 La justice au sein de notre société Pendant des décennies, un courant libéral soucieux de garantir aux individus une justice équitable avait gagné du terrain. Puis, les délits, souvent collectifs, ont connu une forte progression, dans les « quartiers » et leur périphérie notamment et les citoyens, tout en se voulant très autonomes, ont à nouveau pris conscience qu’une société ne peut fonctionner si la loi n’est pas respectée. Dans un pays oò l’insécurité grandissait sous différentes formes, y compris celle de l’emploi, une puissante vague a demandé à l’autorité de s’affirmer davantage. Les délinquants ont été sanctionnés plus sévèrement par les lois et les tribunaux ; la justice n’y a pas forcément trouvé son compte et l’opinion publique n’a pas été totalement rassurée. Les prisons ont été plus que remplies de prévenus et de condamnés, sans qu’on s’embarrasse de rechercher les causes des violences. Or si, depuis 1975, le revenu moyen par tête des Français a presque doublé, les écarts, non seulement de revenus mais aussi d’éducation et d’états de santé, ont grandi entre la majorité de la population et une minorité qu’on peut évaluer à quelque dix pour cent. Des sociétés riches mais inégales fabriquent des jeunes violents nés et éduqués, pour une bonne part, dans les quartiers défavorisés. Les habitants de ces quartiers n’ayant pas acquis, dans leur pays d’origine ou en France, la formation qui est la clef des emplois contemporains, ont été beaucoup plus durement frappés par le chômage et l’exclusion qu’il engendre. Et - qu’il s’agisse des immigrés ou non - il existe de fortes corrélations entre chômage, exclusion et délinquance sans qu’elles parviennent à expliquer en totalité l’augmentation de cette dernière. Depuis la fin des années soixante, les mises en cause de mineurs ont plus que triplé ; l’intensité de la violence des jeunes comme sa précocité s’est accrue, les jeunes des quartiers en étant au demeurant les premières victimes ; dans ces zones, les filles souffrent particulièrement d’une formidable régression de l’état de droit. Des garçons pratiquent l’absentéisme scolaire et sont atteints par l’illettrisme qui rendra problématique leur emploi. Pour les uns, le vol, le recel ou le trafic de drogue et l’argent ainsi obtenu sont des façons de rechercher la reconnaissance du milieu de vie. Une sorte de rage en conduit d’autres à des destructions ou dégradations qui ne leur rapportent rien. Police, justice et Protection Judiciaire de la Jeunesse, ayant dô prendre en charge de trop nombreux jeunes délinquants ont semblé dépassées. Cependant, la délinquance de rue ne doit pas faire oublier les autres formes et les autres causes de violence. Les violences masculines - une femme sur dix en est victime - comme la violence au volant ne sont-elles pas répandues en France plus que chez nombre de nos voisins ? Et l’opinion internationale ne classe pas la France parmi les champions de la vertu ; maintes poursuites ne montrent-elles pas que la corruption s’y est trop répandue ? Des juges européens ont, à plusieurs reprises, souligné l’hypocrisie de gouvernements qui affirment lutter contre la grande criminalité mais ne parviennent pas à ce que soient fermés les paradis fiscaux, pièces essentielles des réseaux édifiés par cette dernière. Proposition : inscrire nettement la lutte contre la délinquance dans une politique sociale Les actes de justice et de police ne suffiront pas à réduire les formes de délinquance qui, aujourd’hui, effraient le plus les électeurs. Des politiques encourageant une croissance maîtrisée de l’économie, une adaptation du système éducatif aux conditions contemporaines et visant notamment à supprimer l’illettrisme, des conceptions de l’emploi beaucoup plus dynamiques (voir le chapitre 32 de notre site) s’imposent à nos yeux. 35.0.4 L’incarcération : repenser son rôle et ses modalités Du chef de la détention provisoire ou des peines prononcées, au cours des 25 dernières années, le nombre de personnes détenues dans nos prisons a doublé ! Certes, l’augmentation des incarcérations résulte pour partie du fait que des délits ou crimes, tels les viols, qui étaient peu poursuivis, le sont désormais plus activement. Depuis 2002 des lois ont également prévu des motifs nouveaux d’incarcération, tendance accentuée par le changement de majorité. Mais l’accroissement résulte aussi des procédures suivies et de l’attitude des magistrats : en 2002, les incarcérations prononcées dans le cadre de la comparution immédiate ont augmenté de 25 %. En 2000, le médecin chef de la prison de la Santé ayant lancé un cri d’alarme, les Assemblées parlementaires créèrent des commissions d’enquête. Le titre du rapport au Sénat est explicite : Prisons, une humiliation pour la France. Depuis ces travaux, non seulement rien d’essentiel n’a changé mais, la vague sécuritaire ayant déferlé, la situation s’est aggravée. Vingt-cinq de nos établissements ou quartiers ont trois fois plus de détenus que la norme ne le prévoit ! La promiscuité et la forte proportion de toxicomanes, de délinquants sexuels et de personnes gravement perturbées peuvent être l’occasion de violences contre soi ou contre les autres ; la situation des mineurs est particulièrement précaire. En 2003, des instances européennes ont critiqué les conditions d’hygiène, l’absence d’activités propres à favoriser la réinsertion, le durcissement de la discipline et les traitements dégradants qui sont le lot commun de nos prisons. De son côté, le Garde des Sceaux a reconnu que les lieux de détention sont souvent si éloignés de la résidence des familles des prisonniers que les liens familiaux, essentiels pour la future réinsertion des condamnés, pouvaient en être compromis. Notre politique pénale est-elle rationnelle ? Non seulement elle prévoit d’incarcérer des milliers de personnes qui ne devraient pas l’être mais elle présente aux détenus le contraire du modèle qu’elle devrait lui montrer. Loin d’être un lieu oò règne l’état de droit, la prison constitue une régression par rapport à la société que les détenus sont appelés à retrouver. Propositions pour une révision de notre politique pénale L’effort de codification que nous préconisons devrait être l’occasion d’une réflexion sur le sens de la peine. Il mettrait en cause l’obsession carcérale qui caractérise aujourd’hui notre société et notre législation. Les mesures alternatives à l’emprisonnement devraient faire l’objet d’un examen soigneux et viser à ce qu’elles soient réellement prononçables par les magistrats. Ceux-ci, comme les citoyens, devraient être sensibilisés à l’intérêt de ces mesures. Leur utilisation diminuerait le nombre de détenus, notamment dans les maisons d’arrêt oò ils n’ont aucune activité. Les personnes déséquilibrées et dépendantes de l’alcool ou de la drogue seraient détenues dans des unités spécialisées. Le nombre de travailleurs sociaux et de bénévoles se souciant de la réinsertion des condamnés dans la société devrait être accru, des phases intermédiaires entre détention et liberté devenant systématiques. 35.0.5 Faire participer plus activement la société civile Impliquer un grand nombre de citoyens, tant dans la conception des interventions publiques que dans leur gestion et leur évaluation, est la clef de voôte d’un contrat social rénové dont nous présentons une esquisse dans le quatrième volet de notre site - chapitres 41 à 43. La participation des citoyens aux instances de jugement est une façon d’ouvrir le monde de la justice. Les politiques menées dans les dernières décennies ont accepté l’exclusion sociale quand elles ne l’ont pas provoquée. La justice contribue, par les sanctions qu’elle prononce et la façon dont elles sont exécutées, à installer ces phénomènes d’exclusion. Certains d’entre eux - licenciement massif des immigrés non qualifiés, illettrisme de nombre de leurs enfants, formation professionnelle et continue insuffisantes - vont heureusement appartenir au passé ou, espérons-nous, s’atténuer. Mais la justice devrait poursuivre et condamner davantage les discriminations opérées à l’égard des exclus dans les embauches et le logement (ou la représentation politique). La France ne devrait-elle pas chercher à rapprocher ses pratiques de celles de l’Europe du Nord qui tendent délibérément à créer une société dans laquelle les clivages sociaux sont limités ? N’est-ce pas la voie qui, à terme, permettra que règne l’état de droit ? Plan d’ensemble de ce chapitre : 35.1 Pour que règne l’état de droit page 35.2 Le fonctionnement de la justice page 235.3 La justice au sein de notre société page 335.4 L’incarcération : son rôle et ses modalités page 535. Annexes, graphiques, table des matières page 5 La table des matières détaillée et, pour des raisons techniques, les graphiques sont rejetés à la fin du chapitre. Nous encourageons vivement nos visiteurs à avoir les graphiques sous les yeux lorsqu’ils liront les passages qui renvoient à ces graphiques. 35. 1 Pour que règne l’état de droit L’état de droit implique que les pouvoirs du souverain (peuple ou monarque) sont limités par un ensemble de règles. Les citoyens et les collectivités qu’ils ont constituées peuvent former des recours devant la justice s’ils estiment que leurs droits n’ont pas été respectés. Il aura fallu beaucoup de temps et de luttes pour que la France atteigne l’état de droit ainsi défini. Dans les derniers siècles du Moyen âge la France a su développer des universités de grande qualité ; parmi les clercs avisés qui en seront issus certains s’intégreront dans la nouvelle noblesse de robe alors que la guerre de cent ans amorcera le déclin de la noblesse d’épée Puis, les guerres intérieures ayant, au XVe et XVIe ravagé le pays, les Français en viennent à désirer que la loi du talion cesse d’engendrer des massacres et qu’un pouvoir fort mette fin à leurs misères. Un État monarchique centralisé affirmera son pouvoir. Maniant la négociation et la répression, il achèvera de détruire le système féodal en s’appuyant sur des « robins » de qualité. Toutefois, une partie de ces derniers participe à la Fronde dont l’échec rendra impossible la constitution d’un contre-pouvoir, comme la noblesse anglaise réussit à le faire. Et, jusqu’à notre époque, tous les détenteurs du pouvoir exécutif, le général de Gaulle compris, garderont la crainte que le pouvoir des juges empiète sur le leur. Louis XIV n’hésita pas à placer Fouquet en forteresse alors que le parlement de Paris l’avait condamné au simple bannissement : le Roi faisait la loi et l’appliquait selon son bon vouloir. Il faudra attendre la Révolution pour qu’une assemblée, au demeurant très imparfaitement représentative, assume le pouvoir législatif. Mais les élus du peuple n’aiment guère ces juges qui appartiennent à un autre ordre qu’eux et dont la plupart ont acheté leur office. Et la justice tourne assez vite au cauchemar. Napoléon mit durablement les choses en ordre et la « caporalisation de la justice » (3) se poursuivra. La IIIe République elle-même n’y renonça pas vraiment, même lorsqu’on put la surnommer « République des avocats » tant cette corporation y jouait un rôle important. Vichy imposa aux magistrats un serment d’allégeance au maréchal Pétain qu’un seul d’entre eux refusa de prêter. Pour l’inspirateur de la constitution de 1958 « La justice n’est pas simplement verrouillée à l’intérieur de l’État, elle est enfermée dans l’espace du gouvernement et chargée de le défendre. » (4) Que notre droit et notre appareil judiciaire restent fortement marqués par l’histoire est attesté par une singularité qui étonne maints de nos partenaires européens. En 1641, au lendemain de la Fronde, le Roi avait interdit aux cours de justice de prendre « connaissance d’aucunes affaires concernant l’État, administration et gouvernement d’icelui. » Les révolutionnaires, en aoôt 1790, confirmèrent l’existence de tribunaux particuliers, aujourd’hui coiffés par le Conseil d’État, pour traiter des recours contre l’administration. Nul, sous la Ve République n’a osé s’attaquer à ce qui peut apparaître à nombre d’Européens comme un vestige d’un temps révolu. Plus fondamentale sans doute est cette vision d’un État-nation unitaire, né sous la monarchie et consacré par la Révolution. Le modèle français traditionnel répugne à l’idée de contre-pouvoir. Certes, ce modèle s’effrite sous nos yeux, mais il fut si prégnant que la justice a eu bien du mal à affirmer son autonomie par rapport au pouvoir exécutif (sous la Monarchie, les deux Empires ou la Ve République) ou législatif (IIIe et IVe Républiques). Les Français ne perçoivent pas que cette vision moniste est incompatible avec une justice indépendante, avec cette notion de check and balances chère aux démocrates anglo-saxons. Même si les choses ont évolué, des traits demeurent qui opposent deux justices, l’une qui, aux yeux du pouvoir, n’est que son émanation, l’autre qui doit défendre les individus et être liée à eux. Locke écrit « Il ne servirait à rien, en effet, d’éliminer les renards et les fouines s’il s’agissait de se laisser dévorer par un lion. » Comme dans bien d’autres domaines, le pouvoir n’a guère pris la peine de réfléchir de façon approfondie aux finalités de la justice et aux dispositifs qui permettraient de les réaliser. En 1996 Jacques Chirac annonce son intention d’initier une grande réforme de la justice, un magistrat chevronné, Pierre Truche, préside une commission nommée à cet effet. Ce sont finalement de petites mesures disparates qui seront adoptées. Les hommes qui ont gouverné la France s’avèrent surtout sensibles à des mouvements d’opinion fluctuants. En 2000, a été votée à la quasi unanimité une loi qui protégeait la présomption d’innocence mais, dès 2002, des mesures franchement répressives étaient adoptées. En 2001, Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux eut la bonne idée de consulter les différentes professions judiciaires sur les réformes souhaitables mais les entretiens de Vendôme furent par trop l’occasion d’exprimer des revendications corporatistes et, selon un usage que l’entrée en vigueur des 35 heures renforçait, de demander « plus de moyens ». Une des mesures qui eut la faveur des consultés fut le « plaider coupable » procédure que nous évoquerons. Lorsqu’on observe l’évolution de notre justice on est frappé par la succession de mesures partielles et changeantes qui l’ont affectée non sans perturber son fonctionnement. Pour que règne un état de droit sont nécessaires à la fois des lois qui correspondent clairement aux vœux des citoyens et des tribunaux qui les appliquent de façon indépendante. 35.1.1 À la source du droit Tandis que chez nous l’édit du Roi puis la loi ont primé, chez les Anglo-Saxons la jurisprudence cré

chapitre 35 - la justice 35. 0 resume et propositions ce chapitre de notre site ne pretend pas a une presentation complete de la justice francaise. souhaitant contribuer a un debat, il s'interroge d'abord sur les finalites du droit puis sur la place que la justice tient dans notre societe; enfin, il illustre le fonctionnement de l'institution par son versant penal que les auteurs connaissent le mieux. chaque paragraphe de cette introduction se termine par des propositions qui tendent a renover le contrat social liant implicitement les francais entre eux. on pourra nous reprocher de nous referer a un pur ideal mais, un debat relatif a la justice ne doit-il pas avoir l'ambition d'ouvrir une large perspective quitte a ce que les realisations, relevant de l'art du possible, soient echelonnees dans le temps? 35.0.1 pour que regne l'etat de droit au moment ou notre etat prend sa pleine consistance, d'henri iv a louis xiv, la noblesse, et celle de robe en particulier, ne parvient pas a constituer, face aux monarques, un autre pouvoir consistant comme ce fut le cas en grande-bretagne. dans la suite des temps, convaincus que l'etat doit etre un, revolutionnaires, bonapartistes ou gaullistes, appartenant a la droite ou a la gauche, nos hommes politiques garderent la volonte de nos rois: que la justice soit sous leur dependance. si tel etait encore le propos de ceux qui, en 1958, concurent l'ecole nationale de la magistrature (enm), nos magistrats n'en ont pas moins manifeste leur independance de facon croissante. en outre, depuis 1971, un conseil constitutionnel controle l'oeuvre du legislateur et de l'executif. dans le meme temps, notre droit devenait de plus en plus influence par celui de l'europe: plus de la moitie de nos lois recentes ont bruxelles pour origine. et, si l'europe connait les codes napoleoniens elle a aussi l'experience de la common law qui donne aux juges et a leur jurisprudence une grande place dans l'evolution du droit. face a ce droit aux sources diverses, l'effort de codification n'a pas ete suffisant pour rationaliser cet ensemble. le legislateur, trop soumis a l'executif, ne corrige pas assez soigneusement les textes tres imparfaits et trop nombreux que celui-ci propose. tant de lois et decrets sont empiles qu'il est quasiment impossible a un magistrat de les connaitre tous; n'existe-t-il pas desormais 409 crimes et 5 446 delits? l'instabilite et la complexification croissante de la legislation sont evidemment contraires a une bonne gestion de l'appareil charge de les appliquer. propositions pour ameliorer la clarte des objectifs et la coherence de la legislation. dans le domaine de la justice comme en maints autres, le debat public sur les finalites a ete escamote et nos lois - et avec elles maints jugements - ont oscille entre des tendances adverses. combiner le respect des aspirations des individus et les imperatifs de la vie en societe etant, il est vrai, difficile, une reflexion collective approfondie des elus, voire une consultation des citoyens seraient justifiees. bien que nous nous mefiions de la propension a regler les difficultes par la creation d'une nouvelle institution, il nous semble que la question posee par la somme intitulee notre justice (1) "creer un haut conseil de la justice, associant politiques, societe civile et professionnelle chargee de faire un rapport annuel comprenant une evaluation et des propositions" merite examen. nous sommes en tout cas convaincus que notre legislation a besoin d'une oeuvre de codification comparable au travail realise voici un demi-siecle sous la conduite de jean foyer. la mediocre qualite du travail legislatif de ces dernieres annees conduit a souhaiter que soit revalorise notre parlement. a nos yeux, la ve republique l'a, par trop, reduit a un role mineur. pour que notre justice fonctionne mieux, il faut que le legislateur veille a ce que les finalites de nos lois soient mieux exposees, leurs details moins developpes, l'organisation et les moyens correspondant comme l'evaluation a posteriori des effets produits systematiquement prevus. l'etat de droit implique que l'etat soit respecte. il le sera d'autant plus qu'il enoncera des lignes claires et qu'il se dispensera de produire tant de textes tatillons et brouillons. 35.0.2 le fonctionnement de la justice comme de nombreux autres avant lui, le corps des magistrats francais est devenu homogene par l'origine sociale, la formation et le parcours professionnel de ses membres alors que, dans la plupart des pays europeens, les etudes exigees pour etre juge ou avocat ont un plus long tronc commun que chez nous et que deviennent juges des professionnels ayant eu plusieurs annees d'experience dans une autre activite, celle d'avocat notamment. la magistrature ne souffre-t-elle pas, aussi, de ce trait du modele francais: entre l'individu et un etat fort abstrait n'existent guere de corps intermediaires vivants? si certains actes judiciaires font appel a la collegialite d'une cour, si les parquets ont une organisation collective, nombre de magistrats ne sont-ils pas, dans leur vie quotidienne et comme les enseignants, bien isoles? un statut qui protege les individus et, notamment, les promotions a l'anciennete ne prive-il pas les responsables des tribunaux de l'essentiel de leur autorite? le tribunal constitue-t-il une collectivite structuree? les magistrats qui ont la responsabilite de grands services ou tribunaux ont-ils ete formes a la gestion et, au premier chef, a celles du personnel? les methodes d'organisation ont-elles suffisamment penetre un monde judiciaire qui, volens nolens, doit, pour la seule justice penale gerer plus de 5 millions de proces-verbaux desquels naitront plus d'un million d'affaires "poursuivables". juger demeurant un acte complexe et difficile, des selections reservent les procedures les plus sophistiquees aux cas qui le justifient. on utilise pour les autres des traitements simplifies mais nombreux sont les praticiens qui critiquent cette justice "a la chaine" que sont devenues mainte audiences dites de comparution immediate. juges et procureurs, tout en se plaignant du manque de moyens, n'utilisent guere les solutions, anciennes ou nouvelles, qui constituent des alternatives au jugement et a l'emprisonnement (mediation penale, controle judiciaire, reparation penale des mineurs, travaux d'interet general, sursis a statuer et liberation conditionnelle). elles sont nettement moins onereuses pour le budget et souvent plus constructives. la vague securitaire a constitue un autre frein a l'utilisation de ces pratiques. on observe egalement que les moyens de la justice sont fort mal repartis sur le territoire. la derniere grande reforme pour rapprocher la carte des tribunaux des realites demographiques a pres d'un demi-siecle et les tentatives esquissees depuis ont echoue face a des interets particuliers. au total nos reflexions nous font penser que la "bonne administration de la justice" n'est pas seulement affaire de moyens supplementaires. le systeme meriterait d'etre assez largement revise. l'application progressive de la loi organique du 1er aout 2001 relative aux lois de finance, qui a prevu une totale refonte des modes de gestion des moyens budgetaires, provoquera-t-elle dans la justice comme ailleurs une clarification des objectifs et une meilleure utilisation des ressources? on peut l'esperer mais il nous semble sage de ne pas y croire beatement. propositions pour une gestion plus efficace de l'appareil judiciaire il nous semble necessaire que les mesures limitees qui ont ete prises pour completer par des professionnels experimentes le corps des magistrats formes a l'enm soient evaluees et, le cas echeant, renforcees. il nous semblerait bon, aussi, qu'une ou plusieurs annees de formation juridique soient communes aux differentes professions qui operent dans le monde judiciaire. dans le conseil superieur de la magistrature les magistrats devraient etre minoritaires sans que les personnes designees par les hommes politiques soient majoritaires. les competences des tribunaux dans des domaines tels que la gestion du personnel et des budgets, l'organisation et l'informatique devraient etre renforcees par des embauches de professionnels et la formation de magistrats a ces disciplines. il nous semblerait judicieux qu'une operation soigneusement preparee aboutisse a une nouvelle carte judiciaire fondee non pas sur les instances actuelles mais sur une meilleure distinction des demandes des usagers (2) selon des lignes telles que: - au niveau le plus local des professionnels regroupes dans les maisons de justice et du droit - mjd - qui peuvent apporter aux individus ou aux micro-entreprises, avec l'aide de greffiers et d'associations, informations, conseils et resolution de petits conflits par une justice de proximite et par la mediation; completer le reseau des mjd pour que tous les citoyens et, notamment ceux des quartiers defavorises, aient acces au droit; - au niveau intermediaire, de petits tribunaux d'instance pour que se tiennent les proces impliquant la presence des acteurs concernes; - a une plus grande distance, au plan departemental ou regional, les contentieux les plus rares traites par des poles judiciaires specialises; c'est a ce niveau que les entreprises demanderaient l'intervention de la justice; elles ont plus besoin de competences et de securite juridique que de proximite. desengorger les cabinets d'instruction et porter remede a des comparutions immediates trop sommaires a conduit a doter le parquet de nouvelles procedures - la composition penale et le "plaider coupable." etait-il raisonnable, cependant, d'introduire ces innovations sans avoir conclu le debat desormais pendant: convient-il de transferer la responsabilite de l'ensemble de l'instruction au parquet? une architecture plus coherente, tirant parti des solutions adoptees par d'autres pays europeens et preservant "l'egalite des armes" entre accusation et defense devrait etre prevue. l'instruction devrait se derouler sous le controle d'un juge auquel le mis en examen pourrait faire appel et qui deciderait de l'eventuelle detention provisoire. au cours des gardes a vue tous les interrogatoires seraient enregistres. une nouvelle majoration des credits consacres a "l'aide juridictionnelle" devrait intervenir et, d'une maniere generale lois et procedures veilleraient davantage a ce qu'une justice soigneuse soit accessible aux personnes les plus defavorisees. un examen critique des audiences en comparution immediate devrait etre effectue et leur adaptation entreprise. il semblerait normal que les magistrats du parquet soient nommes par un conseil superieur de la magistrature a la composition plus diversifiee et non plus par le pouvoir politique. 35.0.3 la justice au sein de notre societe pendant des decennies, un courant liberal soucieux de garantir aux individus une justice equitable avait gagne du terrain. puis, les delits, souvent collectifs, ont connu une forte progression, dans les "quartiers" et leur peripherie notamment et les citoyens, tout en se voulant tres autonomes, ont a nouveau pris conscience qu'une societe ne peut fonctionner si la loi n'est pas respectee. dans un pays ou l'insecurite grandissait sous differentes formes, y compris celle de l'emploi, une puissante vague a demande a l'autorite de s'affirmer davantage. les delinquants ont ete sanctionnes plus severement par les lois et les tribunaux; la justice n'y a pas forcement trouve son compte et l'opinion publique n'a pas ete totalement rassuree. les prisons ont ete plus que remplies de prevenus et de condamnes, sans qu'on s'embarrasse de rechercher les causes des violences. or si, depuis 1975, le revenu moyen par tete des francais a presque double, les ecarts, non seulement de revenus mais aussi d'education et d'etats de sante, ont grandi entre la majorite de la population et une minorite qu'on peut evaluer a quelque dix pour cent. des societes riches mais inegales fabriquent des jeunes violents nes et eduques, pour une bonne part, dans les quartiers defavorises. les habitants de ces quartiers n'ayant pas acquis, dans leur pays d'origine ou en france, la formation qui est la clef des emplois contemporains, ont ete beaucoup plus durement frappes par le chomage et l'exclusion qu'il engendre. et - qu'il s'agisse des immigres ou non - il existe de fortes correlations entre chomage, exclusion et delinquance sans qu'elles parviennent a expliquer en totalite l'augmentation de cette derniere. depuis la fin des annees soixante, les mises en cause de mineurs ont plus que triple; l'intensite de la violence des jeunes comme sa precocite s'est accrue, les jeunes des quartiers en etant au demeurant les premieres victimes; dans ces zones, les filles souffrent particulierement d'une formidable regression de l'etat de droit. des garcons pratiquent l'absenteisme scolaire et sont atteints par l'illettrisme qui rendra problematique leur emploi. pour les uns, le vol, le recel ou le trafic de drogue et l'argent ainsi obtenu sont des facons de rechercher la reconnaissance du milieu de vie. une sorte de rage en conduit d'autres a des destructions ou degradations qui ne leur rapportent rien. police, justice et protection judiciaire de la jeunesse, ayant du prendre en charge de trop nombreux jeunes delinquants ont semble depassees. cependant, la delinquance de rue ne doit pas faire oublier les autres formes et les autres causes de violence. les violences masculines - une femme sur dix en est victime - comme la violence au volant ne sont-elles pas repandues en france plus que chez nombre de nos voisins? et l'opinion internationale ne classe pas la france parmi les champions de la vertu; maintes poursuites ne montrent-elles pas que la corruption s'y est trop repandue? des juges europeens ont, a plusieurs reprises, souligne l'hypocrisie de gouvernements qui affirment lutter contre la grande criminalite mais ne parviennent pas a ce que soient fermes les paradis fiscaux, pieces essentielles des reseaux edifies par cette derniere. proposition: inscrire nettement la lutte contre la delinquance dans une politique sociale les actes de justice et de police ne suffiront pas a reduire les formes de delinquance qui, aujourd'hui, effraient le plus les electeurs. des politiques encourageant une croissance maitrisee de l'economie, une adaptation du systeme educatif aux conditions contemporaines et visant notamment a supprimer l'illettrisme, des conceptions de l'emploi beaucoup plus dynamiques (voir le chapitre 32 de notre site) s'imposent a nos yeux. 35.0.4 l'incarceration: repenser son role et ses modalites du chef de la detention provisoire ou des peines prononcees, au cours des 25 dernieres annees, le nombre de personnes detenues dans nos prisons a double! certes, l'augmentation des incarcerations resulte pour partie du fait que des delits ou crimes, tels les viols, qui etaient peu poursuivis, le sont desormais plus activement. depuis 2002 des lois ont egalement prevu des motifs nouveaux d'incarceration, tendance accentuee par le changement de majorite. mais l'accroissement resulte aussi des procedures suivies et de l'attitude des magistrats: en 2002, les incarcerations prononcees dans le cadre de la comparution immediate ont augmente de 25 %. en 2000, le medecin chef de la prison de la sante ayant lance un cri d'alarme, les assemblees parlementaires creerent des commissions d'enquete. le titre du rapport au senat est explicite: prisons, une humiliation pour la france. depuis ces travaux, non seulement rien d'essentiel n'a change mais, la vague securitaire ayant deferle, la situation s'est aggravee. vingt-cinq de nos etablissements ou quartiers ont trois fois plus de detenus que la norme ne le prevoit! la promiscuite et la forte proportion de toxicomanes, de delinquants sexuels et de personnes gravement perturbees peuvent etre l'occasion de violences contre soi ou contre les autres; la situation des mineurs est particulierement precaire. en 2003, des instances europeennes ont critique les conditions d'hygiene, l'absence d'activites propres a favoriser la reinsertion, le durcissement de la discipline et les traitements degradants qui sont le lot commun de nos prisons. de son cote, le garde des sceaux a reconnu que les lieux de detention sont souvent si eloignes de la residence des familles des prisonniers que les liens familiaux, essentiels pour la future reinsertion des condamnes, pouvaient en etre compromis. notre politique penale est-elle rationnelle? non seulement elle prevoit d'incarcerer des milliers de personnes qui ne devraient pas l'etre mais elle presente aux detenus le contraire du modele qu'elle devrait lui montrer. loin d'etre un lieu ou regne l'etat de droit, la prison constitue une regression par rapport a la societe que les detenus sont appeles a retrouver. propositions pour une revision de notre politique penale l'effort de codification que nous preconisons devrait etre l'occasion d'une reflexion sur le sens de la peine. il mettrait en cause l'obsession carcerale qui caracterise aujourd'hui notre societe et notre legislation. les mesures alternatives a l'emprisonnement devraient faire l'objet d'un examen soigneux et viser a ce qu'elles soient reellement prononcables par les magistrats. ceux-ci, comme les citoyens, devraient etre sensibilises a l'interet de ces mesures. leur utilisation diminuerait le nombre de detenus, notamment dans les maisons d'arret ou ils n'ont aucune activite. les personnes desequilibrees et dependantes de l'alcool ou de la drogue seraient detenues dans des unites specialisees. le nombre de travailleurs sociaux et de benevoles se souciant de la reinsertion des condamnes dans la societe devrait etre accru, des phases intermediaires entre detention et liberte devenant systematiques. 35.0.5 faire participer plus activement la societe civile impliquer un grand nombre de citoyens, tant dans la conception des interventions publiques que dans leur gestion et leur evaluation, est la clef de voute d'un contrat social renove dont nous presentons une esquisse dans le quatrieme volet de notre site - chapitres 41 a 43. la participation des citoyens aux instances de jugement est une facon d'ouvrir le monde de la justice. les politiques menees dans les dernieres decennies ont accepte l'exclusion sociale quand elles ne l'ont pas provoquee. la justice contribue, par les sanctions qu'elle prononce et la facon dont elles sont executees, a installer ces phenomenes d'exclusion. certains d'entre eux - licenciement massif des immigres non qualifies, illettrisme de nombre de leurs enfants, formation professionnelle et continue insuffisantes - vont heureusement appartenir au passe ou, esperons-nous, s'attenuer. mais la justice devrait poursuivre et condamner davantage les discriminations operees a l'egard des exclus dans les embauches et le logement (ou la representation politique). la france ne devrait-elle pas chercher a rapprocher ses pratiques de celles de l'europe du nord qui tendent deliberement a creer une societe dans laquelle les clivages sociaux sont limites? n'est-ce pas la voie qui, a terme, permettra que regne l'etat de droit? plan d'ensemble de ce chapitre: 35.1 pour que regne l'etat de droit page 35.2 le fonctionnement de la justice page 235.3 la justice au sein de notre societe page 335.4 l'incarceration: son role et ses modalites page 535. annexes, graphiques, table des matieres page 5 la table des matieres detaillee et, pour des raisons techniques, les graphiques sont rejetes a la fin du chapitre. nous encourageons vivement nos visiteurs a avoir les graphiques sous les yeux lorsqu'ils liront les passages qui renvoient a ces graphiques. 35. 1 pour que regne l'etat de droit l'etat de droit implique que les pouvoirs du souverain (peuple ou monarque) sont limites par un ensemble de regles. les citoyens et les collectivites qu'ils ont constituees peuvent former des recours devant la justice s'ils estiment que leurs droits n'ont pas ete respectes. il aura fallu beaucoup de temps et de luttes pour que la france atteigne l'etat de droit ainsi defini. dans les derniers siecles du moyen age la france a su developper des universites de grande qualite; parmi les clercs avises qui en seront issus certains s'integreront dans la nouvelle noblesse de robe alors que la guerre de cent ans amorcera le declin de la noblesse d'epee puis, les guerres interieures ayant, au xve et xvie ravage le pays, les francais en viennent a desirer que la loi du talion cesse d'engendrer des massacres et qu'un pouvoir fort mette fin a leurs miseres. un etat monarchique centralise affirmera son pouvoir. maniant la negociation et la repression, il achevera de detruire le systeme feodal en s'appuyant sur des "robins" de qualite. toutefois, une partie de ces derniers participe a la fronde dont l'echec rendra impossible la constitution d'un contre-pouvoir, comme la noblesse anglaise reussit a le faire. et, jusqu'a notre epoque, tous les detenteurs du pouvoir executif, le general de gaulle compris, garderont la crainte que le pouvoir des juges empiete sur le leur. louis xiv n'hesita pas a placer fouquet en forteresse alors que le parlement de paris l'avait condamne au simple bannissement: le roi faisait la loi et l'appliquait selon son bon vouloir. il faudra attendre la revolution pour qu'une assemblee, au demeurant tres imparfaitement representative, assume le pouvoir legislatif. mais les elus du peuple n'aiment guere ces juges qui appartiennent a un autre ordre qu'eux et dont la plupart ont achete leur office. et la justice tourne assez vite au cauchemar. napoleon mit durablement les choses en ordre et la "caporalisation de la justice" (3) se poursuivra. la iiie republique elle-meme n'y renonca pas vraiment, meme lorsqu'on put la surnommer "republique des avocats" tant cette corporation y jouait un role important. vichy imposa aux magistrats un serment d'allegeance au marechal petain qu'un seul d'entre eux refusa de preter. pour l'inspirateur de la constitution de 1958 "la justice n'est pas simplement verrouillee a l'interieur de l'etat, elle est enfermee dans l'espace du gouvernement et chargee de le defendre." (4) que notre droit et notre appareil judiciaire restent fortement marques par l'histoire est atteste par une singularite qui etonne maints de nos partenaires europeens. en 1641, au lendemain de la fronde, le roi avait interdit aux cours de justice de prendre "connaissance d'aucunes affaires concernant l'etat, administration et gouvernement d'icelui." les revolutionnaires, en aout 1790, confirmerent l'existence de tribunaux particuliers, aujourd'hui coiffes par le conseil d'etat, pour traiter des recours contre l'administration. nul, sous la ve republique n'a ose s'attaquer a ce qui peut apparaitre a nombre d'europeens comme un vestige d'un temps revolu. plus fondamentale sans doute est cette vision d'un etat-nation unitaire, ne sous la monarchie et consacre par la revolution. le modele francais traditionnel repugne a l'idee de contre-pouvoir. certes, ce modele s'effrite sous nos yeux, mais il fut si pregnant que la justice a eu bien du mal a affirmer son autonomie par rapport au pouvoir executif (sous la monarchie, les deux empires ou la ve republique) ou legislatif (iiie et ive republiques). les francais ne percoivent pas que cette vision moniste est incompatible avec une justice independante, avec cette notion de check and balances chere aux democrates anglo-saxons. meme si les choses ont evolue, des traits demeurent qui opposent deux justices, l'une qui, aux yeux du pouvoir, n'est que son emanation, l'autre qui doit defendre les individus et etre liee a eux. locke ecrit "il ne servirait a rien, en effet, d'eliminer les renards et les fouines s'il s'agissait de se laisser devorer par un lion." comme dans bien d'autres domaines, le pouvoir n'a guere pris la peine de reflechir de facon approfondie aux finalites de la justice et aux dispositifs qui permettraient de les realiser. en 1996 jacques chirac annonce son intention d'initier une grande reforme de la justice, un magistrat chevronne, pierre truche, preside une commission nommee a cet effet. ce sont finalement de petites mesures disparates qui seront adoptees. les hommes qui ont gouverne la france s'averent surtout sensibles a des mouvements d'opinion fluctuants. en 2000, a ete votee a la quasi unanimite une loi qui protegeait la presomption d'innocence mais, des 2002, des mesures franchement repressives etaient adoptees. en 2001, marylise lebranchu, garde des sceaux eut la bonne idee de consulter les differentes professions judiciaires sur les reformes souhaitables mais les entretiens de vendome furent par trop l'occasion d'exprimer des revendications corporatistes et, selon un usage que l'entree en vigueur des 35 heures renforcait, de demander "plus de moyens". une des mesures qui eut la faveur des consultes fut le "plaider coupable" procedure que nous evoquerons. lorsqu'on observe l'evolution de notre justice on est frappe par la succession de mesures partielles et changeantes qui l'ont affectee non sans perturber son fonctionnement. pour que regne un etat de droit sont necessaires a la fois des lois qui correspondent clairement aux voeux des citoyens et des tribunaux qui les appliquent de facon independante. 35.1.1 a la source du droit tandis que chez nous l'edit du roi puis la loi ont prime, chez les anglo-saxons la jurisprudence creee par les magistrats, la common law, a joue un role essentiel. 35.1.1.1 emergence d'un legislateur democratique finalement, qu'elles aient ete constitutionnelles ou de droit divin, les monarchies europeennes ont evolue vers (ou cede la place a) des formes de gouvernement democratiques, eventuellement fragiles (1940) et perfectibles. cependant, pour rousseau, qui devait inspirer nos revolutionnaires, il ne doit pas exister de pouvoir legislatif en tant que tel. la republique est une et incarnee par le pouvoir executif, lui-meme emanation du peuple souverain. c'est l'executif qui fait la loi. et avec quelle autorite! le legislateur est "celui qui ose entreprendre d'instituer un peuple [...] transformer chaque individu, qui par lui-meme est un tout parfait et solitaire, en partie d'un plus grand tout." (5) quelle menace a proprement parler totalitaire comporte cette vision! progressivement, le pouvoir legislatif a neanmoins pris son autonomie par rapport aux souverains et, sous la iiie republique, il finit par dominer l'executif en provoquant son instabilite. cependant, la majorite des citoyens - et plus encore des citoyennes - dut attendre pour disposer du droit de vote que les elus des couches les plus populaires accedent au pouvoir. aussi bien, les ouvriers, mal representes, se mefiaient-ils de l'etat et des lois qu'il edictait, considerant qu'elles defendaient, avant tout, les interets de la bourgeoisie. "non sans mal, clemenceau avait convaincu jaures que la violation des droits d'un homme - dreyfus - etait la violation des droits de tous. mais il ne reussit que parce que les coupables se trouvaient etre les ennemis irreductibles du peuple depuis la revolution: l'aristocratie et le clerge. ce fut contre les riches et le clerge et non pas pour la republique, pour la justice et la liberte que les ouvriers descendirent enfin dans la rue. il avait fallu convaincre le peuple que ce n'etait pas seulement la justice et l'honneur de la republique qui etaient en jeu, mais aussi ses propres interets de classe." (6) pour qu'un notable soit inculpe, ne fallait-il pas qu'il ait commis un crime ou un delit abominable? en 1973 l'inculpation d'un patron par patrice de charrette faisait encore scandale. mais, au fil du temps les puissants ne furent plus a l'abri de poursuites et non sans quelque optimisme, on a pu ecrire: "le temps du juge et du droit est venu." (7) un trait essentiel d'un veritable etat de droit n'est-il pas, en effet, que les droits des plus faibles soient reconnus? la repression des viols, quasiment inexistante il y a vingt ans, n'a-t-elle pas constitue pas un formidable progres? n'a-t-il pas fallu attendre les annees quatre-vingt-dix pour que la conduite trop rapide ou apres absorption de fortes rasades d'alcool - comportements males par excellence - soit enfin, reprimee avec severite par les tribunaux? mais ne sommes-nous pas, a nouveau, en danger en raison des tendances qui se sont manifestees aussi bien au sein de l'etat que de la societe? 35.1.1.2 un legislateur a nouveau soumis les gouvernements de la iiie et de la ive republiques s'etant averes assez impuissants, la constitution de la ve republique a organise une monarchie elue dans laquelle le legislatif est, a nouveau, largement soumis a l'executif. cette evolution, que certains taxeront de regression, a ete renforcee par un autre phenomene. nos leaders politiques ont constitue une societe close et fort homogene par son recrutement, sa formation, ses apanages et les parcours qu'elle encourage. or, cette nouvelle aristocratie, gestionnaire du puissant etat-providence, ne s'est pas montree capable d'enrayer une "fracture sociale" qui s'est traduite par l'exclusion de quelque dix pour cent de la population? et, dans les faits, un exclu est-il membre a part entiere d'une societe de droit? notre "parlement est le plus efface d'europe [...] et ne joue qu'un role subalterne. neuf lois sur dix sont d'origine gouvernementale." (8) et nos gouvernants, croyant par trop que la promulgation d'un texte regle les problemes - ou, qu'en tout cas, il donnera ce sentiment aux electeurs - produisent un nombre de lois considerable. la justice penale a ete modifiee par 4 lois sous le gouvernement juppe, 10 sous celui de lionel jospin et, a ce jour, 9 sous celui de jean-pierre raffarin. l'executif ne parvient d'ailleurs pas a mettre en oeuvre ce deluge de lois, ne serait-ce qu'en publiant leurs textes d'application dans des delais